México posible

f) Escenarios del semipresidencialismo en México


Este último capítulo está dedicado a un ejercicio de imaginación y de reflexión sobre lo que podría ser nuestro país ante el escenario de un gobierno semipresidencial. Después de haber analizado la situación en la que nos encontramos, de haber planteado una solución como es esta forma de gobierno, y de haber aclarado que no existe un camino único para llegar a este objetivo sino que puede ser resultado de varias pequeñas reformas políticas; después de haber medido el grado de consenso sobre esta medida y sobre otras que a juicio de los analistas políticos más reconocidos actualmente en México son importantes, así como haber revisado cuántas de estas ideas se encuentran actualmente en alguna de las fases del proceso legislativo, entonces podemos aterrizar todo esto en un México del futuro no muy lejano.
Debido a la cercanía de la elección presidencial es evidente que estos cambios ya no se darán antes de 2006 por lo que es necesario imaginar hacia el 2012 como mínimo. Lo que a continuación describo es un escenario hipotético que puede o no darse pero que representa lo que podría ser nuestro país ante un cambio de gobierno. Tantos factores pueden hacer diferir el proceso político de un país como México que sería imposible predecir congruentemente, sin embargo es importante hacerlo con el riesgo del error para así poder establecer un plan de trabajo.
Después de haber vivido una de las peores crisis políticas en de la elección de 2006 y los meses posteriores, los legisladores se percataron de la necesidad de hacer algunos cambios en cómo se hacían las cosas. La llegada de un presidente legítimo pero con un partido muy débil le impidió establecer cualquier acuerdo legislativo. La aplastante mayoría del nuevo bloque opositor así como el evidente enfrentamiento entre los secretarios y los legisladores impidió que se hiciera cualquier reforma. El temor de romper el equilibrio que se había mantenido hasta ese momento orilló a las dirigencias de los partidos políticos a tomar medidas. También tuvo un fuerte impacto la movilización de la sociedad civil a través de espacios públicos en donde se expresaba la inminencia de una crisis aún mayor y el problema social y económico que esto acarrearía en un escenario internacional cada vez más competitivo. China y la India seguían creciendo a ritmos acelerados por lo que el momento de tomar decisiones serias llegó. Los políticos finalmente se dieron cuenta de lo urgente de la situación.
Los académicos y analistas crearon un frente común para la promoción de la reelección legislativa inmediata. Utilizaron todos sus medios para convencer a la población de la ventaja que representa poder tener control sobre los diputados y senadores. Algunas voces refutaban estas ideas por considerarlas un factor desestabilizador pues no habría movilidad en los espacios legislativos pero la mayoría consideró que eran más las ventajas y se sumó al esfuerzo. Una de las propuestas de reelección legislativa que ya se encontraba en la Cámara de Diputados congelada en la comisión de puntos constitucionales fue dictaminada de manera aprobatoria y se pasó a una votación que fue contundente. La idea había permeado a los partidos y ya no existían obstáculos. Los senadores, aunque tardaron un poco más debatiendo sobre la desventaja de debilitar a los partidos políticos por medio de la reelección fueron duramente criticados en los medios de comunicación así como por la población en general que no les quedó otro remedio que finalmente aprobar la iniciativa. En los Congresos Locales no hubo mayor problema pues ellos tenían varios años impulsando este tipo de reformas sin recibir respuesta de parte de su contraparte federal. La nueva ley, publicada por el Ejecutivo de manera urgente a mediados de 2007 entraría en vigor para las elecciones de 2009 para el caso de los diputados. Se estableció que sería en principio de manera limitada hasta por un periodo de 12 años pero ningún legislador descartó la posibilidad de hacerla indefinida si los resultados eran satisfactorios después de este periodo de prueba. Los legisladores de representación proporcional no podrían reelegirse salvo que intentaran hacerlo por un distrito, y solamente a partir de 2012 podrán reelegirse una vez que la elección de estos miembros se haya hecho con listas abiertas, tal como se hizo en 2009.
Un problema grave que se vislumbra ante este nuevo escenario es la regionalización de la política pues muchos de los legisladores al ya no sentirse comprometidos con el partido político, han mantenido una política de buscar soluciones de corto plazo para los grandes problemas nacionales, e intentado simplemente mantener contento a su electorado de distrito sin preocuparse por el resto del país. En este sentido se ha buscado una nueva reforma electoral que fortalezca a los partidos políticos aunque las propuestas al respecto todavía son muy fragmentadas. La mayor parte de los académicos consideran que este efecto era predecible, pero que con la formación de legisladores profesionales a través de reelecciones consecutivas, dentro de diez o doce años las decisiones comenzarían a ser más acertadas y coherentes. Es simplemente un proceso de maduración del Poder Legislativo que con el paso del tiempo se reducirá considerablemente. Mientras tanto el proceso legislativo continúa estando sobresaturado de iniciativas aunque las reformas en virtud de la descentralización de la toma de decisiones del Congreso y las reformas a la Ley Orgánica del Congreso han hecho un poco más fluido el camino que las propuestas deben de tomar.
Aprovechando el momento político el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados promovió una iniciativa en el sentido de reformar la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos para hacer más efectivo el trabajo en las comisiones, el cual durante los últimos meses de la LIX Legislatura se vio completamente rebasado y casi la totalidad de las propuestas fueron paralizadas. Se le atribuyó este problema principalmente a lo tedioso que era el proceso de lecturas, lo cual fue eliminado. También se legisló a favor de una mayor descentralización en la toma de decisiones legislativas para que los Congresos Locales tuvieran mayores facultades de aprobación y que así los diputados y senadores pudieran enfocarse en problemas que solamente ellos tuvieran que resolver. Gran parte de este proceso todavía se encuentra inconcluso pero ya se han planteado algunas ideas. Se ha discutido también la posibilidad de darles facultades de aprobación sobre puntos muy específicos a las comisiones siempre y cuando tengan el visto bueno de la los dirigentes de cada una de las bancadas en la Cámara que se pretende aprobar. De esta manera se haría mucho más sencillo el proceso legislativo, pero esta propuesta todavía se encuentra en discusión académica sin haber sido impulsada por cualquiera de los partidos políticos.
Otra propuesta que ha sido aprobada fue la creación de una comisión interparlamentaria de conciliación que ha hecho posible llegar a acuerdos antes de que las iniciativas de la Cámara de origen pasen a la Cámara revisora para así asegurar mayores acuerdos entre los actores involucrados. Está integrada por los miembros más distinguidos de cada uno de las bancadas que se encuentran representados en ambas Cámaras, así como el miembro del único partido que no tiene representación en la Cámara de Senadores pero sí en la de Diputados. Esta comisión se ha venido reuniendo regularmente cada principio de sesión con buenos resultados pues el índice de aprobación de iniciativas ha llegado a casi un cuarenta por ciento.
Después de haber establecido estas reglas aún así hubo problemas en la comunicación entre los poderes que llevaron a concluir que el problema era más estructural que de los actores políticos. Algunos analistas propusieron la instauración del parlamentarismo pero se demostró que era muy riesgoso para nuestro sistema hacer un cambio de esa naturaleza, por ello se optó por tomar en cuenta las propuestas hacia el semipresidencialismo. El primer paso fue aprobar la existencia de un jefe de gabinete nombrado por el presidente pero ratificado por dos terceras partes del Congreso. Esta reforma fue reconocida simplemente como la adopción de figuras parlamentarias a nuestra forma de gobierno sin aceptar que esto ya era un semipresidencialismo. Para que no existieran duplicidad de funciones desapareció el secretario de gobernación y se creó la secretaría de conciliación legislativa que llevaría a cabo el cabildeo necesario tanto con el jefe de gabinete como con los legisladores sin otro objetivo que asegurar acuerdos entre los poderes.
Algo que también fue urgente remediar fue la reforma de radio y televisión en donde se prohibió terminantemente el uso de la televisión por los partidos políticos durante las campañas o precampañas. La propaganda de gobierno fue controlada para que no fuera utilizada como publicidad indirecta a un determinado candidato y la única vía por la que los partidos podían hacer uso de la televisión fue a través de tiempos fiscalizados por el propio IFE, repartidos de manera equitativa en la primera elección de 2009 y finalmente en proporción a la votación en 2012. El financiamiento público fue reducido pues ya se había cumplido con el objetivo inicial de generar confianza en la población sobre el origen del presupuesto de cada uno de los partidos, pero no eliminado completamente. Se siguió manejando una proporción de financiamiento público de 30-70.
El sistema electoral fue modificado también para hacer más difícil la entrada al poder de nuevos partidos, elevando el umbral mínimo de votación a 5%. También se eliminó la disolución automática de las coaliciones electorales cuando se forman gobierno, dejando a disposición de los involucrados el mantenerse como coalición o disolverse. Se ha discutido la posibilidad en algunos foros de obligar a las coaliciones a mantenerse como tales durante toda la legislatura y hasta nueva elección o reelección, pero aún no ha recibido suficiente consenso. Esto ayudaría a que existieran verdaderamente bloques comprometidos con una determinada propuesta y sea así más fácil la aprobación de iniciativas por el alto grado de compromiso que tendrían estas coaliciones.
La conformación de las Cámaras se ha mantenido intacta aunque muchos miembros de la sociedad, de los grupos académicos y algunos políticos han propuesto y defendido la necesidad de reducir el número de diputados, así como eliminar a los senadores de representación proporcional. Algunos se han pronunciado por hacer de la Cámara de Diputados un cuerpo colegiado estrictamente proporcional con listas abiertas de elección y mantener a los senadores con una selección mayoritaria de 64 escaños, con el mayor grado de aceptación, las propuestas han sido muy diversas y no se ha logrado un consenso al respecto. Otra batalla que no se ha podido ganar es la compactación de los calendarios electorales hacia uno solo cada tres o seis años respectivamente lo que ayudaría a reducir el nivel de confrontación entre los partidos políticos. De manera indirecta, esto fue lo que impulsó la serie de reformas políticas encaminadas hacia el semipresidencialismo. Un problema grave que se tiene todavía es el tiempo de deliberación que los legisladores cuentan en las dos sesiones anuales, pues no se ha concretado la ampliación del plazo. Tampoco se ha logrado la instauración del servicio profesional de carrera para el Congreso aunque va muy avanzada esta discusión y con posibilidades de ser aprobada antes de la elección de 2012.
La segunda serie de reformas en este sentido comenzaron con la ratificación completa del gabinete que el presidente propone un poco antes de la elección intermedia de 2009. Se logró para así comprometer a los secretarios con las comisiones legislativas y que las decisiones, en conjunto con la comisión de conciliación interparlamentaria, salieran producto de negociaciones la mayor parte de las veces. Aunque los legisladores no tienen facultad de remoción o censura hacia los miembros del gabinete por considerarse un elemento inestabilizador también se encuentra en discusión esta posibilidad como un siguiente paso de las reformas políticas para así asegurar el compromiso de los secretarios hacia el Congreso. Hay voces que sostienen que esta medida sería contraproducente porque entonces el sistema sería prácticamente parlamentario salvo por la excepción de la elección directa del presidente por medio de los votantes, y dejaría al Ejecutivo estructuralmente débil si sus propios secretarios le deben más al Congreso que al mismo jefe de gabinete o al presidente mismo.
Un elemento que permitió la estabilidad de este tránsito hacia el semipresidencialismo fue la coalición que se formó dentro del legislativo después de la crisis política de principios de 2007 y que hasta la fecha ha permanecido intacta salvo en algunas votaciones en donde sí ha existido división. La ventaja común que han encontrado todos los partidos políticos en las nuevas medidas se ve reflejada en el ambiente general del sistema. A pesar de que todavía existan muchos focos rojos de descontento, como por ejemplo la reforma energética y laboral que todavía no son pasadas por falta de acuerdos, la reforma fiscal ya se logró con un IVA generalizado con excepción de las medicinas, la educación y los libros en general. La coalición que votó por esta medida fue la llamada “opositora” del PRI y el PAN quienes argumentaron que los beneficios a largo plazo serían mucho mayores que los problemas. Se creó además un subsidio para las clases menos favorecidas para reemplazar el IVA que ahora pagan en sus compras, y los beneficios que estos dos partidos han encontrado trabajando juntos han sido suficientes para mantenerse así. Con la ratificación de secretarios y con el jefe de gabinete simpático a los legisladores, las negociaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo han mejorado. Obviamente que estas reformas políticas no han traído soluciones definitivas, pues todavía hay muchos defectos en el sistema, pero existen más razones para defender esta nueva forma de gobierno que para refutarla.
Para algunos casos de reformas constitucionales así como para la aprobación de tratados internacionales con otros países, se ha legislado a favor de figuras de democracia directa como el referendo y el plebiscito. La iniciativa popular y la revocación de mandato todavía se encuentran en discusión sin posibilidades cercanas de ser aprobadas. Las candidaturas independientes también siguen en un proceso que parece será bastante largo.
Se prohibió además el “veto de bolsillo” al especificarse en la Constitución cuáles serían los temas o sobre qué condiciones podría el presidente vetar. Sin embargo el nuevo arreglo político ha hecho innecesario el veto presidencial pues los mecanismos de negociación han permitido que se lleguen a acuerdos antes de este último recurso. Otra facultad que se le reconoció constitucionalmente al presidente fue la “ley guillotina”, similar a la francesa con la que puede recortar drásticamente los periodos de deliberación de las Cámaras para pasar a una votación directa, y asumir toda la responsabilidad política de esa decisión. Esta medida fue utilizada por el jefe de gabinete solamente una vez para pasar la reforma a la ley de responsabilidades de los servidores públicos la cual consideraba al fuero constitucional de los políticos solamente aplicable para persecuciones que tuvieran que ver con faltas administrativas en relación con el puesto público que desempeñaran, dejando a un lado los delitos de orden común y legal. Esto provocó suficiente polémica como para que el jefe de gabinete con el apoyo del presidente y de gran parte de la población vía un referendo, tomara la decisión de usar la ley guillotina. La iniciativa fue votada y aprobada por un escaso margen. Influyó definitivamente la cercanía de la posible reelección de los diputados en 2009 y que aquellos que se hubieran pronunciado en contra de esta medida pagarían el costo político de ello ante una población sumamente inconforme con el fuero y cómo ha sido usado.
La última reforma política que se logró concretar fue la facultad del presidente para emitir iniciativas de carácter urgente que por derecho son leídas, pasadas a comisión y dictaminadas en un plazo no mayor de cinco días o son consideradas automáticamente dictaminadas aprobatoriamente. Esta reforma ha creado un compromiso mucho mayor de parte de los legisladores hacia el Ejecutivo.
Aún faltan algunas reformas que aquí se han mencionado pero en definitiva la creación de mecanismos de cooperación entre los poderes ha hecho que el ejercicio gubernamental sea mucho más competente de lo que era con el gobierno presidencial.
Un caso que ejemplifica de buena manera el nuevo funcionamiento del gobierno semipresidencial se dio con la iniciativa que presentó el Ejecutivo sobre reforma policial, la cual incluía la reforma a la Procuraduría General de la República para hacerla un organismo autónomo de la presidencia así como la unificación de todas las policías en un solo cuerpo. Amarrar acuerdos sobre esta propuesta fue lo que llevó más tiempo pues se estuvo negociando con los legisladores desde principios de 2008 hasta casi el final de la sesión extraordinaria a mediados de junio del mismo año. La comisión interparlamentaria de conciliación aportó la mayor parte del cabildeo sobre la necesidad de esta reforma, aunque también es evidente que la presión de la sociedad fue un factor determinante ante la grave situación de seguridad que se seguía viviendo en nuestro país. El presidente por medio del jefe de gabinete mandó la iniciativa a la Cámara de Diputados la cual fue leída y turnada a la comisión correspondiente. Esta iniciativa fue presentada con carácter de urgente y fue dictaminada a favor en el cuarto día. La votación en el pleno se llevó a cabo con la votación de una mayoría en donde el Verde Ecologista se abstuvo de votar por considerar a ésta una medida que provocaría más corrupción ante tal centralización del poder, y con los legisladores perredistas divididos en cuanto a apoyar o no apoyar esta medida. La coalición que hasta este momento había llevado a cabo la mayor parte de las aprobaciones una vez más funcionó y aprobó la propuesta. Fue posteriormente mandada a la Cámara de Senadores en donde ya se tenían hechos la mayor parte de los acuerdos. Fue dictaminada a favor en el tercer día. Algo que provocó problemas fue la amenaza de huelga que algunos cuerpos policíacos locales intentaron ante la evidente desaparición de sus cuerpos. Sin embargo el jefe de gabinete junto con el secretario de seguridad pública lograron los acuerdos suficientes con los líderes de estos cuerpos antes de que se hiciera una huelga generalizada de los policías locales quienes eran los más descontentos con esta nueva situación. Finalmente fue aprobada la nueva ley en la que se establecían algunos plazos impostergables para la paulatina unificación de los cuerpos policíacos. La primera parte sería la unificación de las policías federales, pues este movimiento únicamente implicaría un movimiento interno de fusión. Se logró a los dos años, seis meses después de haberse vencido el plazo. El siguiente paso sería la unificación de las policías estatales y finalmente las municipales. Este movimiento todavía se encuentra en proceso y la mayor parte de los plazos no han sido respetados, aunque esto no ha sido un factor para considerar la medida un fracaso, al contrario. La unificación ya lleva buena parte del proceso terminado y los resultados han comenzado a darse con la creación de la base de datos única sobre delincuencia y delincuencia organizada.
Este proceso legislativo es un ejemplo de que el proceso ahora tiene menos puntos de fricción lo que ha hecho de nuestro régimen democrático uno más eficiente. Muchos analistas y ciudadanos en general se han pronunciado en contra de estas medidas del semipresidencialismo pues en algunas ocasiones rompen con la función de la división de poderes así como con la representatividad ante las reformas electorales que tuvieron que hacerse para garantizar la gobernabilidad. Aunque se ha demostrado en varias ocasiones que estas dos variables tienen una relación indirecta, y se ha demostrado lo que el exceso de representatividad conlleva para el ejercicio gubernamental, muchos politólogos ponen por encima de la gobernabilidad al carácter representativo que debe de tener el gobierno. Este debate está muy lejos de terminarse, y puede que se lleven a cabo en el futuro reformas políticas en sentido contrario a las que hasta ahora se han hecho para garantizar la cooperación entre los poderes, pero esto lejos de poderse considerar una regresión es el principal factor que hace que una democracia funcione. Si la mayoría considera que las reformas han tenido un carácter perjudicial más que benéfico, entonces se harán los cambios necesarios para mejorar eso. Lo principal de un régimen democrático es que se respeten los puntos de vista y que la toma de decisiones recaiga en la mayor parte de los actores posible. Esto garantiza que el ejercicio democrático es lo mejor para nosotros.